Муниципальная служба

...Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию демократическим правовым государством, относит к основам его конституционного строя признание и гарантирование местного самоуправления, самостоятельность которого, будучи его основной сущностной чертой, проявляется, в частности, в решении органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также в том, что эти органы, структура которых определяется населением, не входят в систему органов государственной власти (статья 1; статья 3, часть 2; статьи 12 и 130; статья 131, часть 1; статья 132, часть 1).
В силу приведенных положений, составляющих конституционную основу выделения муниципальной службы в самостоятельный вид публичной службы (в том числе с точки зрения выполняемых ею задач, а также принципов ее организации и функционирования), взаимосвязь государственной гражданской службы с муниципальной службой и их единая публичная природа сами по себе не исключают дифференциации правового регулирования отношений, связанных с поступлением и прохождением того или иного вида службы, а также с определением правового статуса как государственных гражданских, так и муниципальных служащих, элементами которого, помимо прочего, являются налагаемые на указанных лиц ограничения и обязательства. Соответственно, предусмотренное законом единство такого рода ограничений и обязательств, установление которых относится к сфере дискреционных полномочий законодателя, само по себе не предполагает их полного тождества.
Постановление КС РФ 8-П/2020 пункт 3, абз. 3-4

...непредставление гражданином при поступлении на муниципальную службу сведений, обязанность представления которых из закона не вытекает, само по себе не может свидетельствовать о несоблюдении им как общеправового требования соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, так и установленных Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» ограничений, связанных с муниципальной службой, а значит, и не должно влечь для такого гражданина, в том числе после поступления его на муниципальную службу, правовых последствий, предусмотренных законом для случаев несоблюдения такого рода ограничений (в частности, в виде расторжения трудового договора с муниципальным служащим по основанию, предусмотренному пунктом 3 части 1 статьи 19 названного Федерального закона).
Постановление КС РФ 8-П/2020 пункт 6, абз. 6

...истолкование закрепленного пунктом 2 статьи 5 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» принципа единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы как предполагающего распространение на муниципальных служащих всех ограничений и обязательств, предусмотренных федеральным законом для государственных гражданских служащих, и тем самым – в системной связи с иными положениями данного Федерального закона – допускающего расторжение трудового договора за несоблюдение предусмотренных законом ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, с муниципальным служащим, не указавшим при поступлении на муниципальную службу в анкете установленной формы сведения о судимости, не только расходилось бы с конституционными положениями о приоритете прав и свобод человека и гражданина, а также о соблюдении Конституции Российской Федерации и законов (статья 2; статья 15, часть 2; статья 18 Конституции Российской Федерации), но и приводило бы к выходящему за рамки конституционно допустимых ограничений прав и свобод ущемлению конституционного права на свободное распоряжение своими способностями к труду, выбор рода деятельности и профессии (статья 37, часть 1, Конституции Российской Федерации). Кроме того, такого рода истолкование фактически означало бы допустимость применения в отношении муниципального служащего неблагоприятных правовых последствий при отсутствии нарушения прямых правовых предписаний с его стороны и тем самым вступало бы в противоречие со статьей 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Постановление КС РФ 8-П/2020 пункт 6, абз. 8

Кроме того, по смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Определении от 2 ноября 2011 года № 1464-О-О и согласно которой правовые конфликты между представительным органом и главой муниципального образования, в частности по поводу принятия муниципальных правовых актов, подлежат разрешению не в рамках механизма удаления в отставку главы муниципального образования, а путем обжалования в суд незаконных действий (бездействия) главы муниципального образования или представительного органа муниципального образования в установленном законом порядке, сам факт отказа главы муниципального образования подписать решение представительного органа муниципального образования не может рассматриваться как безусловно и автоматически влекущий возможность его удаления в отставку представительным органом муниципального образования на основании пункта 2 части 2 статьи 741 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Определение КС РФ 257-О/2019 пункт 2, абз. 9

Специфика публичной службы предопределяет особый правовой статус государственных (муниципальных) служащих и, соответственно, необходимость специального правового регулирования, вводящего для государственных (муниципальных) служащих определенные ограничения, запреты и обязанности, наличие которых компенсируется предоставляемыми им гарантиями и преимуществами.
Определение КС РФ 1736-О/2017 пункт 2, абз. 8

...учитывая взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы (статья 5 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», статья 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), федеральный законодатель, действуя в рамках предоставленных ему полномочий, в статье 24 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» установил общие принципы пенсионного обеспечения муниципальных служащих, в том числе относительно определения размера государственной пенсии муниципального служащего (часть 2), исходя из того, что при разрешении данного вопроса органы местного самоуправления не могут действовать произвольно. Однако это не предопределяет конкретное содержание публично-правовых обязательств муниципальных образований по установлению и выплате муниципальным служащим пенсий за выслугу лет в конкретном размере, поскольку в силу положений статей 130 (часть 1) и 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей.
Что касается вопроса об установлении минимального размера пенсии за выслугу лет (ежемесячной доплаты к пенсии) муниципального служащего, то действующее правовое регулирование в области пенсионного обеспечения муниципальных служащих, не исключая такую возможность, в то же время не возлагает соответствующую обязанность на органы местного самоуправления, а также субъекты Российской Федерации.
Следовательно, в случае отсутствия правового регулирования, осуществленного субъектом Российской Федерации в части установления требований к максимальному и минимальному размерам пенсионного обеспечения муниципального служащего за выслугу лет, органы местного самоуправления с соблюдением требований, предусмотренных частью 2 статьи 24 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», вправе самостоятельно устанавливать конкретные размеры пенсий за выслугу лет (ежемесячных доплат к пенсии) муниципальным служащим.
Учитывая, что по своей правовой природе пенсионное обеспечение муниципальных служащих (в виде пенсии за выслугу лет либо ежемесячной доплаты к пенсии) является дополнительным обеспечением, предоставляемым за счет средств местных бюджетов, помимо пенсии, назначаемой на общих основаниях, такое правовое регулирование не может расцениваться как нарушающее конституционное право граждан на социальное обеспечение и допускающее введение несовместимых с Конституцией Российской Федерации ограничений конституционных прав граждан.
Определение КС РФ 2309-О/2015 пункт 3, абз. 2-5

...органы местного самоуправления, осуществляя правовое регулирование отношений в сфере дополнительного пенсионного обеспечения лиц, замещавших должности муниципальной службы, должны соблюдать вытекающую из конституционных принципов справедливости и равенства разумную соразмерность используемых средств и преследуемой цели. Это означает, что устанавливаемый ими правовой механизм реализации права указанных лиц на пенсионное обеспечение за выслугу лет, включая порядок выплаты назначенных им пенсий, не должен допускать чрезмерного ограничения прав и свобод граждан.
В частности, поскольку само по себе право муниципального служащего на получение дополнительного пенсионного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет производно от его предшествующей трудовой деятельности на должностях муниципальной службы, предполагающей выполнение определенных, значимых для общества обязанностей, оно не может связываться с таким условием, как постоянное проживание получателя этой пенсии на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, – в противном случае гражданин, получающий пенсию за выслугу лет, фактически оказывается в ситуации вынужденного выбора ... и, желая сохранить за собой право на получение данной выплаты, должен отказываться от реализации конституционного права на выбор места пребывания и жительства, что несовместимо с требованиями статьи 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Кроме того, лишение лица, замещавшего муниципальную должность, права на получение назначенной ему пенсии за выслугу лет в случае его выезда за пределы субъекта Российской Федерации, на территории которого он проходил муниципальную службу, приводит к необоснованным различиям в реализации данного права лицами, проходившими муниципальную службу в одном и том же муниципальном образовании, исключительно в зависимости от реализации ими в пределах Российской Федерации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (статья 27, часть 1, Конституции Российской Федерации), т.е. влечет за собой такую дифференциацию в правовом положении граждан, относящихся к одной и той же категории, которая не имеет объективного и разумного оправдания, несовместима с требованиями статьи 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и не согласуется с конституционно значимыми целями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).
Постановление КС РФ 32-П/2015 пункт 3, абз. 5,6,7

[...] участие субъектов Российской Федерации в регулировании вопросов дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих не выходит за пределы их компетенции в рамках конституционного разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерацией, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления [...] такое участие направлено на достижение оптимального сочетания унификации и дифференциации правового регулирования отношений по пенсионному обеспечению муниципальных служащих и обусловлено целями поддержания необходимого уровня гарантирования пенсионных прав для соответствующей категории граждан с учетом конкретных социально-экономических и иных объективных условий и особенностей, характеризующих субъекты Российской Федерации, включая специфику развития на данной территории отношений местного самоуправления [...]
Определение КС РФ 1591-О/2013 пункт 3.2., абз. 2

Институт муниципальной службы, будучи по своей конституционно-правовой природе одним из существенных проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения (статья 130, часть 1; статья 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) посредством замещения должностей в аппарате муниципальной власти. В связи с этим органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей.
Определение КС РФ 1591-О/2013 пункт 3.1, абз. 1

В Федеральном законе "О противодействии коррупции" законодатель установил обязанность работодателя сообщать в десятидневный срок представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы о заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим определенные должности государственной или муниципальной службы, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы [...] Установление данной обязанности направлено на повышение эффективности противодействия коррупции и основывается на принципах приоритетного применения мер по предупреждению коррупции и комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер для борьбы с этим явлением. Тем самым данная норма ориентирована на обеспечение безопасности государства, а потому не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан.
Определение КС РФ 334-О/2013 пункт 2, абз. 5

[…] законодатель, регулируя на основании статей 39 (часть 2), 72 (пункты "б", "ж" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации условия и порядок предоставления конкретных видов пенсионного обеспечения, связан в том числе необходимостью соблюдения конституционных принципов справедливости и равенства. […] в сфере пенсионного обеспечения соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает помимо прочего и запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).
Введение такого условия включения в стаж государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (муниципальной службы) периодов замещения соответствующих должностей в органах государственной власти и управления в СССР, в аппаратах партийных органов, как осуществление этой деятельности в указанных органах только на территории РСФСР, не учитывает единства всех уровней существовавшего в СССР государственно-партийного механизма и необоснованно придает одинаковой по существу профессиональной деятельности различное правовое значение в зависимости от места ее осуществления в пределах единого союзного государства. (Пункт 3.2, абзацы 2 и 3)
Постановление КС РФ 12-П/2007 пункт 3.2, абз. 2

Право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (статья 37, часть 1, Конституции Российской Федерации) не исключает возможности законодательного закрепления определенных требований к кандидатам на те или иные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, а также установления специального порядка их замещения. Муниципальная служба, как и государственная, в силу своего публично-правового характера предполагает необходимость профессиональной подготовки служащих и наличие у них соответствующих моральных качеств, что согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления 1985 года об обеспечении подбора высококвалифицированных кадров, основанного на принципах учета опыта и компетентности (статья 6). Замещение должностей по конкурсу преследует эти разумные и обоснованные цели и одновременно обеспечивает равные возможности претендентов при поступлении на муниципальную службу.
Постановление КС РФ 19-П/2003 пункт 5, абз. 2

положения[, предусматривающие заключение срочного трудового договора (контракта) с муниципальными служащими,] не могут рассматриваться как ограничивающие права и свободы человека и гражданина, поскольку в них отражаются особенности статуса и должностных обязанностей данной категории муниципальных служащих, которые принимаются на службу для обеспечения деятельности конкретных должностных лиц, чьи полномочия также ограничены определенным сроком. При этом имеется в виду, что служащие, замещающие должности категории "Б", слагают свои полномочия перед вновь избранным или назначенным должностным лицом, что, по сути, означает истечение условий срочного трудового договора.
Постановление КС РФ 19-П/2003 пункт 6, абз. 2

Поскольку заключение [срочного] контракта основано на добровольном согласии, требование срочности договора, обусловленное в данном случае спецификой публично-правовой природы муниципальной службы, не нарушает принцип равенства трудовых прав служащего и не выходит за пределы полномочий субъекта Российской Федерации, который вправе конкретизировать такое условие для указанной категории муниципальных служащих.
Постановление КС РФ 19-П/2003 пункт 6, абз. 3

Прекращение трудовых отношений не по воле самого работника связано с ограничением его прав, гарантированных статьей 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и, следовательно, требует единого регулирования на территории Российской Федерации в соответствии со статьями 55 (часть 3) и 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации, т.е. может осуществляться только федеральным законодателем. Закрепление в федеральном законе единого для Российской Федерации перечня оснований прекращения трудового договора по инициативе работодателя является одной из существенных гарантий права на труд. Этот перечень не может быть расширен актами субъектов Российской Федерации; воспроизведение же в законах субъектов Российской Федерации оснований, предусмотренных в федеральных законах и обоснованных соответствующими требованиями к муниципальной службе, само по себе не выходит за пределы полномочий субъекта Российской Федерации в области регулирования этих отношений. (Пункт 7, абзацы 2 и 3)
Постановление КС РФ 19-П/2003 пункт 7, абз. 2

Представительный орган местного самоуправления является выборным органом, который обладает правом принимать от имени населения решения по вопросам местного значения. Институт выражения недоверия представительным органом местного самоуправления может распространяться - исходя из его конституционной природы - на лиц, получающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления. (Пункт 7, подпункт 7. 3, абзац 2)
Постановление КС РФ 19-П/2003 пункт 7, абз. 2

[...] федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих. [...]
Определение КС РФ 45-О/2001 пункт 2, абз. 6

[…] В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственные служащие обладают особым правовым статусом в сфере трудовых отношений. В связи с этим законом установлены специальные условия прохождения государственной службы и квалификационные требования, к числу которых относятся и оспариваемые заявителем. Предельный возраст для нахождения на государственной службе и возможность продления ее прохождения для определенных категорий государственных служащих, как связанные со спецификой рода и характера выполняемой ими работы, не могут рассматриваться в качестве дискриминационного ограничения конституционных прав граждан, закрепленных в статьях 32 (часть 4) и 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации.[…]
Определение КС РФ 115-О/1997 пункт 2, абз. 3

Из статьи 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не вытекает, что на муниципальных служащих не могут распространяться законные ограничения, установленные для государственных служащих. Законодатель, действуя в пределах своей компетенции, устанавливает систему местного самоуправления и определяет статус муниципальных служащих. При этом он вправе распространить на них предусмотренные Федеральным законом “Об основах государственной службы Российской Федерации” ограничения либо регламентировать их в специальном законе [...]
Определение КС РФ 60-О/1997 пункт 2, абз. 1